הינך נמצא כאן

תחום החיפושים, הפיתוח וההפקה של נפט וגז טבעי בישראל כפוף לרגולציה כבדה וענפה, לרבות כללים להענקה, העברה ושעבוד, התנאים לפיתוח, להפקה ולאספקה של תגליות, הקמת תשתיות הולכה וחלוקה וחיבור צרכנים, התמלוגים, המיסוי, הסדרה סביבתית, הגבלים עסקיים ועוד.

לפני גילוי תגליות הגז הגדולות - 'תמר' ו'לוויתן', כאשר מדינת ישראל רצתה לבסס את עצמה כיעד השקעה מועדף לחברות שפעילות בתחום האנרגיה, התבססה הרגולציה במשק הגז על הוראות חוק הנפט המקורי משנת 1952. לאחר התגליות, בוצע שינוי דרסטי ב'כללי המשחק' וברגולציה, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בשורה של ועדות ממשלתיות (ועדת ששינסקי, ועדת צמח ומתווה הגז) וחקיקה חדשה מצד רגולטורים שונים, לעיתים קרובות ללא תיאום בין משרדי הממשלה והרגולטורים השונים, וללא בחינה של עלות-תועלת ברגולציה. 'רכבת ההרים' הרגולטורית בישראל הובילה לאי מימוש הפוטנציאל המלא של תעשיית הגז והנפט, ופגעה בפיתוח השדות שכבר נתגלו. במסגרת מתווה הגז, שאושר בממשלה ובכנסת, הוחלט כי מדינת ישראל תקבע כללים וחוקי משחק ברורים שיהיו תקפים לתקופה ארוכה, זאת במטרה למשוך משקיעים נוספים, לעודד תחרות ולאפשר את היציבות הרגולטורית הנדרשת לפיתוח שדות הגז לוויתן כריש ותנין ואת הרחבת פרויקט תמר. 

הבסיס הרגולטורי: חוק הנפט

חוק הנפט משנת 1952 מסדיר את הרגולציה בתחום חיפושים והפקה של נפט וגז בישראל וקובע, בין היתר, כי פעולות חיפושי נפט וגז בישראל יכולות להתבצע באזורים גיאוגרפיים בהם ניתנה לגורם המחפש זכות נפט וגז על-פי חוק הנפט. בנוסף, חוק משק הגז הטבעי מסדיר בעיקר את נושא ההולכה, החלוקה והשיווק של גז טבעי בתחומי מדינת ישראל. בחוק נקבע כי שיעור התמלוגים שלהם זכאית המדינה מנכסי גז ונפט יעמוד על 12.5%, כאשר בחוק לא נקבעו מגבלות כלשהן על ייצוא גז.

חוק הנפט, תשי"ב- 1952

ועדת ששינסקי 

לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל

בעקבות התגליות האדירות של 'תמר' ושדה 'לוויתן' הקים שר האוצר דאז יובל שטייניץ  באפריל 2010 את הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל, ועדה ציבורית בראשות פרופ' איתן ששינסקי, שמטרתה לבחון את נטל המס הראוי על הפקת נפט וגז טבעי בישראל.

הוועדה הגישה את מסקנותיה בנובמבר 2010, והן קיבלו את אישור הממשלה בינואר 2011. על פי המלצת הוועדה, שיעור התמלוגים הקבוע בחוק הנפט נותר ללא שינוי בשיעור של 12.5%. במקביל, הודיעה הוועדה על המלצתה להנהגת היטל רווחי נפט וגז, שייגבה מהיזמים בתחום לאחר החזרת ההשקעה וקבלת רווח נורמטיבי. שיעורו הראשוני של ההיטל יעמוד על 20% והוא עולה בהדרגה עד לגובה של 60%. אחד האלמנטים השנויים במחלוקת בהמלצות הוועדה הוא הקביעה כי השינויים המוצעים יחולו החל מיום ההחלטה, על כל מאגרי הנפט והגז, גם באופן רטרואקטיבי על מאגרים שהתגלו עוד בטרם נכנס החוק לתקוף.

הצעת חוק מיסוי רווחי נפט הוגשה לכנסת על ידי הממשלה בפברואר 2011, ואושרה בחודש מרץ 2011. אימוץ מסקנות ועדת ששינסקי אכן הבטיחו כי הציבור הישראלי, דרך מערכת המס, יהיה הנהנה העיקרי מתגליות הגז, כאשר כ-60% מהיקף ההכנסות של תעשיית הגז יועברו למדינה באמצעות תמלוגים ומסים (Government Take).

בעקבות קבלת המלצות הוועדה ונוכח הצפי להכנסות של מאות מיליארדי שקלים שיגיעו לקופת המדינה בעקבות העלאת שיעור המיסוי על תחום הגז החליטה ממשלת ישראל על הקמת קרן העושר הלאומית, או קרן רווחי הגז שלפי הערכות בנק ישראל תצבור סכום עתק של 125 מיליארד דולר עד שנת 2037. כספי הקרן מיועדים לשמש ככרית ביטחון פיננסית למדינת ישראל במקרה של מלחמה או אסון טבע, כאשר מדי שנה גם יימשכו מהקרן סכומים לטובת הקצאת משאבים למטרות חברתיות וכלכליות.

דו"ח הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בתחום הנפט והגז הטבעי

ועדת צמח 

לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי

ועדת צמח הוא כינויה של הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל, שמונתה באוקטובר 2011 על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האנרגיה והמים דאז עוזי לנדאו. הוועדה, שבראשה עמד שאול צמח, מנכ"ל משרד האנרגיה והמים, הגישה את המלצותיה באוגוסט 2012.

אחד היעדים המרכזיים של הוועדה היה להגדיר את המדיניות הרצויה לשמירת עתודות לאספקת התצרוכת המקומית, אל מול האפשרות לייצוא הגז. הוועדה קבעה כי יש להבטיח למשק המקומי אספקה ל-25 השנים הבאות, כ-450 BCM על פי תחזיות הביקושים של הוועדה, וכתוצאה מכך הגבילה הוועדה את הייצוא לעד 500 BCM, זאת לאור העובדה שהיקף עתודות הגז הכולל שהתגלו בישראל נכון להצגת מסקנות הוועדה עמד על כ-950 BCM.  

בהמלצותיה עמדה הוועדה על חשיבות הייצוא לאינטרסים של מדינת ישראל. לדברי הוועדה, הייצוא יאפשר את פיתוח המאגרים שהתגלו, יעודד יזמים חדשים להמשיך ולחפש אחר תגליות נוספות, יגביר את התחרות ואת ביטחון האספקה עקב ריבוי המקורות. שיקול נוסף שציינה הוועדה הוא ההכנסות הגדולות שעתידות להגיע למדינה כתוצאה מרווחים על מיסוי ייצוא הגז.

למרות עבודת המטה הרצינית של וועדת צמח, שנעזרה במומחים רבים מהארץ ומהעולם לצורך קביעת תחזית הביקושים במשק הישראלי, בחודש מרץ 2013 החליטה הממשלה שלא לאמץ את מסקנות הוועדה ולהחמיר את מגבלות הייצוא אף מעבר להמלצות הוועדה. כך, קבעה הממשלה כי יש להגדיל ב-20% את היקף הגז המשוריין לטובת המשק המקומי ל-540 BCM, כמות שעתידה להספיק לצריכה של 29 שנים.

מסקנות וועדת צמח 

מתווה הגז

בחודש דצמבר 2014 הודיע במפתיע הממונה על ההגבלים דיויד גילה על חזרתו מ'הצו המוסכם' שאותו גיבש עם חברות הגז תשעה חודשים קודם לכן, זאת ללא תיאום עם שאר משרדי הממשלה. ההכרזה הובילה להקמת צוות של כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים והמועצה הלאומית לכלכלה שמטרתו גיבוש 'מתווה הגז' שיאפשר את המשך פיתוח שדות הגז בישראל, זאת לצד שיפור רמת התחרותיות במשק הגז.

על פי ההסכמות במתווה הגז, דלק קידוחים ואבנר ייאלצו למכור את תגליות הגז 'כריש' ו'תנין' תוך זמן קצר לשחקן חדש במטרה להגביר את התחרותיות במשק הגז, וכמו כן למכור את מלוא אחזקותיהן במאגר 'תמר' תוך תקופה של עד שש שנים. למעשה, דלק קידוחים ואבנר נדרשות למכור שלוש מתוך ארבע התגליות המרכזיות לחופי ישראל, כולל תגליות שפותחו בהשקעה של מיליארדי דולרים, כדי לאפשר יצירה של תחרות במשק הגז ולהפחית את ריכוזיות השליטה במאגרים. עוד הוסכם במתווה על ייצוב משק הגז והימנעות משינויי רגולציה בתקופה של עשר שנים מתום מועד פיתוח שדה לוויתן. על פי הערכת של סוכנות דירוג האשראי מוד'יס, אישור המתווה יסייע לכלכלה הישראלית במהלך השנים הבאות ויתמוך בייצוא הישראלי. 

מתווה הגז המלא

הצורך ביציבות רגולטורית

קידוחי אקספלורציה ופיתוח מאגרי גז ונפט דורשים השקעה מאסיבית של מיליארדי דולרים ותכנון לטווח ארוך. משקיעים פוטנציאלים בוחנים בקפידה את ההגבלות הרגולטוריות על התעשייה ואת היציבות במדינת היעד.

השינויים התכופים במבנה הרגולציה פוגעים באופן מהותי ביצירת הוודאות הרגולטורית הנדרשת לצורך ההשקעות האדירות בפעילות חיפושים, פיתוח והפקה של מאגרי גז ונפט. כך לדוגמה, עסקת הענק להכנסת חברת וודסייד האוסטרלית (Woodside) כשותפה במאגר 'לוויתן' בוטלה בשל חוסר הסכמה בין וודסייד לרגולטורים בישראל.

מבקר המדינה השופט בדימוס יקב שפירא עמד על הצורך הדחוף בגיבוש מנגנון רגולטורי אחיד בדו"ח מקיף על מצב משק הגז שפירסם בחודש יולי 2015. המבקר הצביע על הליקויים הנובעים מריבוי הרגולטורים הפועלים בשוק האנרגיה וטען כי "הרגולטורים פעלו בצורה לקויה, בלתי מגובשת, בלי שיתוף-פעולה. החיכוכים ביניהם גרמו לעיכובים בפיתוח משק הגז"

חוסר הוודאות הרגולטורית והשינויים התכופים במדיניות הממשלה והרגולטורים השונים פוגעים ביכולת של המדינה לממש את מלוא הפוטנציאל של תעשיית הגז הישראלית, ומובילה לכך שחברות אנרגיה בינ"ל נרתעות מהשקעה ופעילות במשק הישראלי. מתווה הגז שגובש בשנת 2015 בא לתת מענה לשינויים התכופים וליצור מסגרת רגולטורית יציבה שתאפשר את פיתוח המאגרים והמשך פעילות האקספלורציה.  

רגולציה במבט השוואתי בינ"ל

דוח שהזמינה ממשלת נורבגיה לבחינת אטרקטיביות ההשקעה בסקטור הגז-נפט הנורבגי בהשוואה בינ"ל קובע חד-משמעית כי הרגולציה של תחום הגז בישראל אינה עומדת בקנה אחד עם הסטנדרטים הבינ"ל המקובלים. כך, קובעת בדו"ח חברת הייעוץ הבינ"ל המובילהIHS  כי ישראל נמצאת במקום ה-48 בלבד בעולם מבחינת אטרקטיביות ההשקעה בנפט וגז.  

חברת הייעוץ IHS שקללה בהשוואה שביצעה גורמים כמו סיכון פוליטי וכלכלי, רגולציה, מידת השחיתות במדינה ועד כמה היא מכבדת הסכמים, עומדת בהתחייבויותיה לספקים, מהם הסיכויים לייצא את הגז והנפט ועוד. משקלול הגורמים הללו עולה שישראל איננה עומדת במחויבויות והסכמי הנפט והגז שלה, כאשר בסעיף 'קדושת ההסכמים' רמת המחויבות בישראל נמוכה מזו של אינדונזיה, אנגולה, מוזמביק ומדינות עולם שלישי אחרות. לפי הדוח, רק ניגריה גרועה מישראל במדד זה.

דוח: משק הגז והנפט הישראלי לא אטרקטיבי להשקעה

ממשל תאגידי

דלק קידוחים ואבנר חיפושי נפט הן חברות מובילות במשק הישראלי וחברות במדד ת"א 25. דלק קידוחים ואבנר רואות בשמירה על סטנדרטים מובילים של ממשל תאגידי את אחד העקרונות המנחים בהתנהלותן. מדיניות הממשל התאגידי שלנו מבטיחה שאנו פועלים בהתאם לכל החוקים והתקנות, תוך התבססות על עקרונות ניהול תקין, בישראל וברחבי העולם. החברות מנוהלות בהתאם לאמות המידה הגבוהות ביותר, ומבססות את פעילותן על עקרונות וערכים כגון מחויבות ליושר, שקיפות, ואחריות לפעולותיה מול מחזיקי העניין השונים שלה, ובהתאם לנדרש בפקדות השותפויות.

לקריאה נוספת:

מחקר של מכון אהרון: 80% מהכנסות הגז - למדינה - 

http://portal.idc.ac.il/he/schools/economics/homepage/documents/mediniut-5.11.pdf

TheMarker: האינטרס הציבורי הובטח - 

ששינסקי הכריע לטובת הציבור: 66% מהכנסות הגז יועברו למדינה; יוטל מס מדורג, באתר TheMarker‏, 10.11.2010 ‏